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新冠肺炎疫情下征用社會辦醫療機構的法律基礎與補償機制

2020.02.21 徐軼聰 張麗君 余利均

一、 引言


自新型冠狀病毒肺炎(簡稱“新冠肺炎”)疫情暴發以來,各地為應對疫情陸續征用多家社會辦醫療機構。在本次疫情應對過程中,除政府舉辦醫療機構外,社會辦醫療機構亦提供了重要支持。


由于社會辦醫療機構的經費來源、采購渠道、人員管理等方面均有別于政府舉辦醫療機構,本文擬對社會辦醫療機構被征用的法律基礎及補償機制進行初步探討。


二、 征用社會辦醫療機構的法律基礎


1、 征收與征用的區別


在法律上,征收和征用是不同的法律概念。(1)在法律效果上,征收涉及所有權轉移,而征用僅涉及使用權的臨時改變;(2)在標的上,征收的標的一般僅限于財產,而征用的標的亦包括勞務;(3)在適用條件上,征用一般適用于臨時性、突發性的緊急狀態,而征收則不一定適用于緊急狀態,只要為了公共利益,依法定程序即可。


2、 征用社會辦醫療機構的法律基礎


《中華人民共和國突發事件應對法》(簡稱“《突發事件應對法》”)第十二條規定,有關人民政府及其部門為應對突發事件,可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后,應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償。該法第五十二條還規定,履行統一領導職責或組織處置突發事件的人民政府,必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資,請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或技術支援,要求生產、供 應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給,要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。


《中華人民共和國傳染病防治法》(簡稱“《傳染病防治法》”)第四十五條進一步規定,傳染病暴發、流行時,根據傳染病疫情控制的需要,國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內,縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調集人員的,應當按照規定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的,應當依法給予補償;能返還的,應當及時返還。


鑒于國家衛生健康委員會公告2020年第1號已將新冠肺炎納入法定傳染病范疇,在法律層面上,征用社會辦醫療機構已具備相應的法律基礎。


3、 社會辦醫療機構是否有權說“不”


《醫療機構管理條例》第三十九條規定,發生重大災害、事故、疾病流行或者其他意外情況時,醫療機構及其衛生技術人員必須服從縣級以上人民政府衛生行政部門的調遣。


《突發公共衛生事件應急條例》第五十條進一步規定,醫療機構拒不服從突發事件應急處理指揮部調度的,由衛生行政主管部門責令改正、通報批評、給予警告;情節嚴重的,吊銷《醫療機構執業許可證》;對主要負責人、負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的紀律處分;造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果,構成犯罪的,依法追究刑事責任。


鑒于醫療機構以救死扶傷,防病治病,為公民的健康服務為宗旨1,且傳染病防治涉及公共利益,社會辦醫療機構對于政府部門的征用指令,在法律上是無權予以拒絕的。


三、 關于征用社會辦醫療機構補償機制的建議


中國現行法律就征用社會辦醫療機構的補償機制并無專項規定,各地出臺的地方性規定雖然涉及征用補償事宜,但更多適用于財產征用之情形,就醫療機構被征用后的特殊情況并未單獨做出規定。結合醫療機構的運營情況及各地的地方性規定,我們建議,征用社會辦醫療機構的補償機制可參考如下因素:


1、 補償范圍與標準


(1)征用期間可能產生的成本


a)現行地方性規定已提及的成本


  • 場所與車輛等不動產和特殊動產


從各地規定來看,原則上多參照本行政區域征用情況發生時租用同類資產的市場價格予以補償。


  • 醫療設備等固定資產


區分不同情況


固定資產的正常損耗目前存在兩種補償機制:一是參照征用情況發生時租用同類固定資產的市場價格予以補償;二是按照相關折舊規定給付相應補償;具體如何適用需看各地的具體規定。


征用導致固定資產毀損、經維修能夠恢復使用功能的,可在綜合財產保險因素的基礎上參照必要的維修費用等因素確定補償費用;無法維修或經維修無法恢復使用功能或維修費用超過毀損前價值的,可以參照征用情況發生時的市場價格予以補償,或綜合考慮設備、設施成新率、凈殘值和保險賠償金后確定補償費用。


  • 醫護人員、輔助人員等的人力成本


從各地規定來看,基本參照實際工作時限向被征用單位補償相關人員工資、津貼等實際發生的費用。


需要說明的是,被征用單位申請前述補償時,應就人力成本支出的具體構成提供相應的證明;對于無法提供證明的,政府部門可以參照本行政區域該工種上年度平均工資水平或在職職工上年度平均工資水平計算。


b)現行地方性規定未提及的成本


  • 征用期間的藥品、醫用耗材等支出


由于社會辦醫療機構被征用時不同于一般性財產征用,其需要根據突發事件應急處理指揮部的要求提供相應醫療服務。就社會辦醫療機構在征用期間提供醫療服務時產生的藥品、醫用耗材等經營性支出,政府部門應當予以補償。


  • 為傳染病防治產生的改造/拆除成本


為防治傳染病之需要,社會辦醫療機構被征用時,往往需要對院區進行改造,以適應隔離要求;前述征用任務結束、重新恢復經營時,社會辦醫療機構還需拆除該等隔離裝置。


由于前述支出系為征用目的產生,從公平角度出發,政府部門亦應對社會辦醫療機構負擔的改造/拆除成本予以補償。


  • 經常性費用開支


從各地規定來看,在征用物資、場所造成停產停業的,可以補償停產停業期間必要的經常性費用開支,包括水費、電費、能源費用等。而醫療機構被征用后通常不會停產停業,但就其在征用期間產生的經常性費用,亦應屬于醫療機構的成本范疇,政府部門也應予以合理補償。


  • 資金占用成本


在被征用期間內,醫療機構可能需要先行墊付部分資金(包括但不限于藥品、耗材采購費用、場地租金、改造/拆除成本、人力成本、水電費和能源費用等經常性費用開支等)??紤]到政府部門補償金額的到賬時間較長,從公平角度出發,政府部門亦應合理補償該期間產生的資金占用成本。


(2)征用期間的醫保收入


就本次疫情而言,根據《國家醫療保障局 財政部關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障的通知》及其補充通知,對于本次新冠肺炎患者發生的醫療費用,在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付后,確診病人個人負擔部分由財政給予補助,疑似病人個人負擔部分由就醫地制定財政補助政策并安排資金,實施綜合保障,中央財政視情況給予適當補助。


需要說明的是,由于并非所有的社會辦醫療機構均為醫保定點機構,實踐中涉及臨時開辟醫保定點資格綠色通道。本次疫情應對過程中,武漢市醫保局為包括武漢市新城醫院、長康婦產醫院等五家非醫保定點機構緊急開通綠色通道,將其納入醫保結算2。


若無法及時納入醫保結算,則可考慮參考本行政區域內的同類醫保結算標準計算醫保應負擔的費用。


此外,在醫保結算方面,就醫??刭M的各項舉措(例如,醫??傤~控制、病種控制等),亦應根據疫情情況全部或部分暫緩執行。


(3)補償金額的確定


結合成本和收入核算情況,若征用期間的醫保收入高于或等于社會辦醫療機構當期發生的成本,則政府部門可不再對社會辦醫療機構予以補償;當征用期間的醫保收入低于當期產生的成本,則政府部門需向該醫療機構補償其差額部分。


基于我們的理解,征用補償機制原則上以覆蓋成本為出發點,考慮到征用之發生系為公共利益,加之各地規定的補償標準多參照屆時市場價格確定,因此除極特殊的情形外,原則上確定補償范圍時不宜再考慮“期間利潤損失”之因素,但在當地制訂扶持/獎勵/救助政策時,可適當地向被征用的社會辦醫療機構傾斜。


2、 補償期限


《突發事件應對法》第十二條雖然規定,被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后,應當及時返還。但就征用期限(即,補償期限)的計算方式未做出明確規定。


從實際情況看,征用開始日期應根據突發事件應急處理指揮部的指令確定,而結束日期也應根據突發事件應急處理指揮部的指令或征用通知書上明確記載的征用截止期限計算3。


四、 結語


疫情當下,每個主體都是抗“疫”行動的重要參與者,社會辦醫療機構作為我國醫療體系的重要一環,亦應履行相應的社會責任。但在法律上,如何構成公平合理的征用補償機制是現階段亟待討論的話題,這是保障我們未來再度應對突發事件的基石之一。


注:

1.《醫療機構管理條例》第三條。

2.http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020020809474。

3.http://news.sina.com.cn/c/2003-05-14/13341057971.shtml 。


附件:各地關于征用補償的規定


地區

補償規定

北京

《北京市人民政府關于臨時征用房屋用于控制和預防非典型肺炎的通知》

  • 補償標準:臨時征用工作結束后,區縣人民政府對被征用單位應給予適當補償。

上海

《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》

  • 補償標準:

(1)實施應急征用單位實施補償,參照本行政區域應急征用情況發生時租用同類物資和同類場所的市場價格,給予被征用單位或者個人補償。

(2)征用物資、場所因被征用或者因突發事件應急措施導致毀損、滅失的,按照是否可維修并恢復使用功能等不同情況處理。

廣東

《廣東省突發事件應急補償管理暫行辦法》

  • 補償原則:合法合理補償;補償直接損失;補償實際損失。

  • 補償標準:縣級以上人民政府依法實施應急征用行為,應參照本行政區域同類資產的市場租賃價格給予被征用財產的公民、法人和其他組織租金補償。

《惠州市突發事件應急征用和補償實施辦法(試行)》、《江門市突發事件應急征用和補償辦法》

  • 補償標準:

(1)縣級以上人民政府依法實施應急征用行為,應當參照本行政區域同類資產的市場租賃價格給予被征用財產的公民、法人和其他組織補償。(注:江門市規定應參照同期同類資產的市場購置或租賃價格。)

(2)被征用公民、法人和其他組織提供被調用專業人員的,按照實際工作時限發放專業人員的工資、津貼等實際產生的費用。

(3)財產因被應急征用或者因突發事件應急措施導致毀損、滅失的,按照是否可維修并恢復使用功能等不同情況處理。

(4)對積極配合應急征用工作,且確因征用造成額外損失的,經征用實施單位同級人民政府批準,可以對被征用公民、法人和其他組織給予上述標準或評估價值30%范圍內的額外補償。

安徽

《安徽省突發事件應急財產征用補償管理辦法》

  • 補償標準:按照“分類管理、科學核定、市場為主”的原則,針對不同的征用財產類型,縣級以上人民政府財政部門根據突發事件地事件發生前后的物價水平、職工工資水平等因素,按照市場公允價格核定應急財產征用補償標準,或委托市場中介機構評估核定應急財產征用補償標準。

云南

《云南省突發事件應急征用與補償辦法》

  • 補償標準:

(1)征用單位可按照規定委托具有資產評估資質的中介機構進行財產損失評估。

(2)財產因被征用或因采取突發事件應急措施導致毀損、滅失的,按照是否可維修并恢復使用功能等不同情況處理。

杭州

《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》

  • 補償標準:

(1)使用被征用物資造成其折舊的,按照相關折舊規定給付相應的補償金;

(2)被征用物資、場所毀損的,能夠恢復原狀的恢復原狀;不能恢復原狀的,按照毀損程度給付相應的補償金;

(3)被征用物資、場所滅失的,按照被征用時的市場價格給付相應的補償金;

(4)被征用單位或者個人提供物資、場所操作人員、后勤保障人員的,按照實際工作時限補償人員工資、津貼等實際產生的費用;

(5)征用物資、場所造成被征用單位或者個人停產停業的,補償停產停業期間必要的經常性費用開支;

(6)法律、法規對補償標準另有規定的,按其規定執行。

太原

《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》

  • 補償標準:

(1)被應急征用物資、場所毀損的,能夠恢復原狀的恢復原狀,不能恢復原狀的,按照毀損程度給付相應的補償金;

(2)被征用物資、場所滅失的,按照被征用時的市場價格給付相應的補償金;

(3)征用物資、場所造成被征用單位停產停業的,補償停產停業期間必要的經常性費用開支。

四平

《四平市人民政府辦公室關于印發四平市應對突發事件應急征用實施辦法的通知》

  • 補償標準:

(1)使用被征用物資造成其折舊的,按照相關折舊規定給付相應的補償;

(2)被征用物資、場所毀損的,能夠恢復原狀的恢復原狀,不能恢復原狀的,按照毀損程度給付相應的補償;

(3)被征用物資、場所滅失的,按照被征用時的市場價格給付相應補償;

(4)被征用單位或者個人提供物資、場所、操作人員、后勤保障人員的,按照實際工作時限補償人員工資、津貼等實際產生的費用;

(5)征用物資、場所造成被征用單位或者個人停產、停業的,補償停產、停業期間必要的經常性費用開支;

(6)法律、法規對補償標準另有規定的,按其規定執行。

常州

《常州市應對突發事件應急征用管理辦法》

  • 補償標準:

(1)使用被征用物資、場所產生的費用,按照必要的成本給付相應的補償金。

(2)造成被征用物資、場所毀損的,能夠恢復原狀的恢復原狀;不能恢復原狀的,按照毀損程度給付相應的補償金。

(3)造成被征用物資、場所滅失的,按照被征用時的市場價格給付相應的補償金。

(4)被征用單位或個人提供操作和后勤保障人員的,按照實際工作時限補償工資、津貼等實際產生的費用。

(5)征用物資、場所造成被征用單位或個人停產停業的,補償停產停業期間必要的經常性費用開支,包括停產停業期間需支付的水、電、房租、人員工資等必要費用。

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